Informationsfreiheit als Garant liberaler Demokratien

Die geplante Änderung des Informationsfreiheitsgesetzes schränkt das Auskunftsrecht drastisch ein und gefährdet die demokratische Transparenz in Deutschland

Ein Artikel von Erik Tuchtfeld, Carolyn Moser und Ralph Hertwig

Der Koalitionsausschuss der Bundesregierung hat Anfang Juli beschlossen, das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) grundlegend zu reformieren. Die angekündigten Veränderungen beschränken die Auskunftsrechte von Bürgerinnen und Bürgern gegenüber Bundesinstitutionen weitgehend, was einer Abschaffung der Informationsfreiheit nahekommt, und verschlechtern dadurch die im europäischen und internationalen Vergleich bereits jetzt defizitäre Rechtslage in Deutschland weiter.

Das IFG: Wissen ist Macht

Das IFG begründet in Deutschland seit dem 01. Januar 2006 einen generellen Informationsanspruch gegenüber Bundesbehörden, die nur in – allerdings recht umfangreichen – Ausnahmefällen eine Auskunft verweigern dürfen. Auf Landesebene gibt es weitere Gesetze, die Informationsansprüche gegenüber Landesbehörden (und in Teilen auch Kommunen) begründen. Diese Regelwerke unterscheiden sich jedoch stark. Während Hamburg und Schleswig-Holstein  als vorbildlich gelten, haben Bayern und Niedersachsen bis heute kein entsprechendes Gesetz. Solche rechtlichen Transparenzmechanismen sollen öffentliche Behörden unabhängig von der jeweiligen Regierung zur Offenlegung von Informationen verpflichten, potenzielle Verbindungen zu Sonderinteressen aufdecken und so die öffentliche Kontrolle von Entscheidungsprozessen ermöglichen und Korruption möglichst unterbinden oder  aufdecken. Die Corona-Masken-Affäre oder Hintergründe zum Einfluss von Lobbyisten auf die  Bundespolitik wären zum Beispiel ohne IFG-Anträge nicht ans Licht gekommen.

Die in den verschiedenen Informationsfreiheits- oder Transparenzgesetzen in Deutschland normierten Auskunftsansprüche befähigen Bürgerinnen und Bürger zur demokratischen Teilhabe und beschränken gleichzeitig potenziellen Machtmissbrauch politischer und administrativer Akteure. Transparenz gilt daher als Kennzeichen moderner demokratischer Regierungsführung.

Eine Frage der Darlegung(slast)

Den Umfang der gesetzlich gewährleisteten Transparenz staatlichen Handelns auf Bundesebene möchte die amtierende Koalition nun erheblich  einschränken. So soll zum einen die Notwendigkeit eines „berechtigten Interesses“ für ein Auskunftsverlangen eingeführt werden. Als Regelfall müssen Bundesbehörden dann – wie im vergangenen Jahrhundert – weder Informationen veröffentlichen noch beauskunften, es sei denn, Bürgerinnen und Bürger argumentieren überzeugend, dass ausnahmsweise ein Auskunftsanspruch bestünde. Dabei war es eben diese Umkehr der Darlegungslast, die im Rahmen der Einführung des IFG vor rund 20 Jahren als besondere demokratische Errungenschaft  gefeiert wurde und in einem außergewöhnlichen Verfahren von den Regierungsfraktionen im Bundestag  gegen den Widerstand der eigenen Regierung auf Basis eines Vorschlags aus den Reihen des Parlaments durchgesetzt wurde.

Auskunftsrechte sollen zudem „künftig auf natürliche Personen fokussier[t]“ werden, insbesondere „in Deutschland lebende Deutsche und Unionsbürger“.  Recherchen des MDR haben darüber hinaus Pläne des Bundesinnenministeriums aufgedeckt, nach denen die IFG-Auskunftsrechte von Journalistinnen und Journalisten sowie Abgeordneten eingeschränkt werden sollen. Die bisher bestehende Kostendeckelung von 500 Euro pro Anfrage soll aufgehoben werden. Das dürfte die Hemmschwelle vor allem für Privatpersonen deutlich erhöhen, das Auskunftsrecht in Anspruch zu nehmen. Denn sie können nun gar nicht mehr abschätzen, wie teuer eine Anfrage werden kann. Das Bundeswirtschaftsministerium etwa hat dem Recherchenetzwerk Correctiv ein paar Dutzend Seiten des Schriftverkehr der Energiebranche ans Ministerium bereitgestellt und die tatsächlichen Kosten dafür auf 2100 Euro beziffert. Ferner soll durch Identifikationspflichten für die antragstellenden Personen die Arbeit von Portalen wie „FragDenStaat“ unmöglich gemacht werden. FragDenStaat hat bei der Durchsetzung des Rechtsanspruchs auf Auskunftserteilung erhebliche Bedeutung erlangt. So haben nach  Angaben des Portals 130.000 Menschen bereits über 250.000 Anfragen über die Plattform gestellt.

Begründet werden die geplanten Einschränkungen primär mit der „komplexen Bedrohungslage von innen und von außen“. Doch bereits jetzt gilt der Informationsanspruch nicht uneingeschränkt, sondern kann verweigert werden, wenn sich zum Beispiel das Bekanntwerden der Informationen nachteilig auf internationale Beziehungen oder Belange der inneren oder äußeren Sicherheit auswirken kann. Darüber hinaus sind auch behördliche Entscheidungsprozesse, personenbezogene Daten, geistiges Eigentum und Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse besonders geschützt. In Anbetracht der aktuell bestehenden vielfältigen Ausnahmetatbestände ist die Begründung der Gesetzesänderung als Maßnahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit kaum nachvollziehbar.

Gute Regierungsführung ohne Transparenz?

Nicht nur innerhalb Deutschlands, wo der Bund in Sachen Informationsfreiheit nach  Einschätzung der Open Knowledge Foundation nur im Mittelfeld liegt. Auch im internationalen Vergleich schneidet das IFG schon jetzt nicht gut ab. Im  weltweiten Rating der Informationsfreiheit, das vom kanadischen Centre for Law and Democracy und der spanischen NGO Access Info Europe herausgegeben wird, belegt Deutschland Platz 129 von 142 erfassten Staaten. Es nimmt damit unter allen EU-Mitgliedsstaaten den letzten Rang ein.

In der Europäischen Union (EU) selbst hat die Informationsfreiheit Verfassungsrang. So betont  Artikel 1 des EU-Vertrags (EUV), dass Entscheidungen „offen und möglichst bürgernah“ getroffen werden müssen (wiederholt auch in  Artikel 10 EUV). Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) operationalisiert dieses allgemeine Prinzip und hält fest, dass „[j]eder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitgliedstaat […] das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union“ hat. Grundrechtlich verbürgt auch  Artikel 42 der EU-Grundrechtecharta (GRC) das Recht auf Zugang zu Dokumenten, verstärkt wird es auch durch das Grundrecht auf gute Verwaltung (Artikel 41 GRC).

Der Zusammenhang von guter Regierungsführung und Transparenz geht zurück auf die Entstehung moderner Demokratien. Im Jahr 1790, also nur wenige Monate nach der französischen Revolution,  schrieb der britische Philosoph Thomas Paine, dass nur solche Entscheidungsträger vertrauenswürdig seien, die auch Rechenschaft ablegen müssten. Was aus heutiger Sicht ein zentraler Pfeiler moderner Demokratien ist, war damals ein fundamentaler Bruch mit den politischen und institutionellen Verhältnissen der Erbmonarchie. Voraussetzung für das Einfordern von Rechenschaft ist jedoch Kenntnis über den Zeitpunkt und die Urheberschaft von Entscheidungen. Auf den Punkt gebracht hat das Barack Obama im Jahr 2009 in einem Memorandum an Bundesbehörden zur Auslegung des US-amerikanischen Informationsfreiheitsgesetzes (Freedom of Information Act): Eine Demokratie erfordert Rechenschaftspflicht und Rechenschaftspflicht erfordert Transparenz. Transparenz als notwendige Voraussetzung für Vertrauen.

Demokratien sind zudem in besonderer Weise auf das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger angewiesen. Ihre Legitimität – anders als bei autoritären Systemen, die auf Zwang und Kontrolle setzen können – beruht wesentlich auf der freiwilligen Zustimmung der Regierten. Vertrauen in staatliche Institutionen bringt viele Vorteile für Staat und Gesellschaft mit sich: Es senkt Durchsetzungskosten, stabilisiert das System in Krisenzeiten, ermöglicht kollektives Handeln und schützt vor politischer Entfremdung und demokratiefeindlichen Alternativen. Vertrauen kann jedoch nicht erzwungen werden. Es muss durch verschiedene Mechanismen – etwa Rechenschaftspflichten und faire Verfahren – verdient werden. Die im Auftrag der Körber-Stiftung erhobenen Studie „Demokratie in der Krise 2025“ liefert jedoch erschütternde Zahlen für Deutschland: Das Vertrauen der Wahlberechtigten in die Demokratie sowie in öffentliche Einreichungen und Institutionen ist im Sinkflug.

Die Rolle von Transparenz, die unter anderem durch Auskunftsrechte hergestellt wird, ist dabei durchaus komplex und widersprüchlich. Eine Metaanalyse aus dem Jahr 2023 hat versucht, dieses uneinheitliche Bild durch eine Synthese von insgesamt 49 Studien aufzuklären. Laut dieser Metaanalyse ist Regierungstransparenz im Durchschnitt mit einem Anstieg des Bürgervertrauens in die Regierung verbunden, auch wenn der Anstieg nur leicht ist. Auch die Art und Weise der Transparenzvermittlung spielt eine große Rolle. Nutzen Regierungen Websites und Soziale Medien, um das innere Funktionieren öffentlicher Institutionen nachvollziehbarer zu machen, erhöht diese Form der Transparenz das Vertrauen nicht zwangsläufig.

Transparenz ist eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für Vertrauen. Ihr Erfolg hängt von verschiedenen Faktoren ab – etwa der Zugänglichkeit, Verständlichkeit und Ehrlichkeit des Offengelegten. Die empirischen Ergebnisse sind wenig überraschend: Wer Bürgerinnen und Bürgern einen Blick  in die staatliche Wurstküche gewährt, darf sich nicht wundern, wenn ein wenig appetitlicher Herstellungsprozess von Gesetzen kein großes Vertrauen einflößt. Inhalt und Ergebnis einer Politik scheinen zudem wichtiger und wirksamer als Transparenz zu sein, um Vertrauen zu erzeugen. Allerdings sollte nach demokratischen Maßstäben in Reaktion hierauf nicht die Transparenz über das Verfahren eingeschränkt werden, sondern die „Herstellung“ von Gesetzen so verbessert werden, dass die Regierten der Regierung nicht trotz, sondern wegen der Kenntnis des Verfahrens vertrauen.

Zugang zu öffentlichen Informationen in der empirischen Forschung

Die kontroverse öffentliche Diskussion über die geplanten Änderungen des Informationsfreiheitsgesetzes konzentriert sich bislang vor allem auf deren absehbare Folgen für Journalismus und Zivilgesellschaft. Weitgehend unbeachtet bleibt dagegen die Bedeutung des bestehenden Gesetzes für die unabhängige Forschung. Auch die Wissenschaft ist auf den Zugang zu öffentlichen Informationen angewiesen, um staatliches Handeln beobachten, empirisch untersuchen und kritisch beurteilen zu können. Die geplanten Änderungen würden diese Möglichkeit erheblich einschränken. Dies lässt sich konkret illustrieren.

Zum einen geht es um Informationen, die auf den ersten Blick keiner Einschränkung unterliegen. Dies betrifft unter anderem Budgetfragen. Wenn beispielsweise Gelder aus dem Bundeshaushalt für gewisse Vorhaben ausgegeben werden, kann über das IFG ein Antrag gestellt werden, der es Forschenden erlaubt, die Mittelzuteilung und -verwendung besser zu verstehen. Eine wirtschaftswissenschaftliche  Studie, die aufgrund ihrer Brisanz  bundesweit in den Medien präsent war, wies nach, dass die Wahlkreise von Bundestagsabgeordneten, die dem Haushaltsausschuss angehören, durchschnittlich doppelt so viele Fördergelder erhalten. Der besagten Studie lagen (unter anderem) Daten zugrunde, die dank eines IFG-Antrages erlangt worden waren. In einer anderen Arbeit, dieses Mal aus der Rechtswissenschaft, wurde aufgezeigt, wo und wie deutsche Mittlerorganisationen im Ausland Demokratie- und Protestbewegungen mit öffentlichen Mitteln finanziell unterstützen.

Zum anderen geht es um Informationen, die (potentiell) Einschränkungen unterliegen. Die angestrebte Reform des IFG sieht auch vor, Ausnahmen zu öffentlichen Dokumenten aus Sicherheitsgründen auszuweiten. Selbst wenn Antragstellende ein berechtigtes Interesse vorweisen könnten, könnte ihnen der Zugang zu Informationen aufgrund von Sicherheitsbedenken verwehrt bleiben. Ausnahmen dieser Art werden oft weit ausgelegt und auch auf nicht klassifizierte Dokumente mit rein bürokratischem Inhalt angewandt, wie  Einblicke in die EU-Praxis zeigen.

Darüber hinaus hätte die Einschränkung des Antragsrechts auf Deutsche und Unionsbürger und -bürgerinnen erhebliche Nachteile für international ausgerichtete Wissenschaftsorganisationen, was sachlich nur schwer gerechtfertigt werden kann. Insbesondere Forschung zu grenzüberschreitenden Phänomenen, wie moderne Formen der Korruption, aber auch vergleichende Studien beispielsweise zu staatlichem Machtmissbrauch und dem Anstieg des Autoritarismus leben stark von länderübergreifenden, komparativen Elementen. Hierbei muss das Land, mit dem sich eine Wissenschaftlerin oder ein Wissenschaftler auseinandersetzt, keinesfalls zwangsläufig dem Land der jeweiligen Staatsangehörigkeit entsprechen.

Demokratie braucht Transparenz

Eine Reform des IFG sollte die seit seinem Inkrafttreten zutage getretenen Defizite adressieren – etwa die weitreichenden Möglichkeiten, Auskunftsanträge zu verweigern – und auf eine weitere Öffnung der Verwaltung hinwirken, um demokratische Kontrolle zu stärken und Vertrauen zu erhöhen. Dies gilt umso mehr, wenn diese Öffnung zugleich mit einer Verbesserung der behördlichen und politischen Entscheidungsprozesse einhergeht. Dies ergibt nicht zuletzt verwaltungsökonomisch Sinn: Wenn staatliche Institutionen in strukturierten Prozessen die ihnen zur Verfügung stehenden Informationen proaktiv veröffentlichen und so Transparenz herstellen, sinkt die Notwendigkeit von aufwändigen Anfragen erheblich.